Зоны объектов культурного наследия

Охрана объектов культурного наследия, в настоящее время, к сожалению, характеризуется сочетанием двух крайностей. Иногда уничтожаются или «реставрируются» до неузнаваемости объекты, представляющие реальную культурную ценность. А иногда объект, который является памятником лишь по формальным признакам, охраняется законом столь хорошо, что это препятствует нормальному использованию самого такого объекта и значительных смежных территорий, попадающих в зону охраны объекта культурного наследия. А их владельцы несут ощутимый ущерб.

Ситуация усугубляется тем, что до настоящего времени сведения об объектах культурного наследия (реестровых и выявленных) и связанных с ними защитных зонах и зонах охраны (как впрочем и об иных зонах с особыми условиями использования) практически отсутствуют в ЕГРН и документах территориального планирования, хотя задача по их внесению туда и декларируется законодателем. В связи с этим отдельную сложность представляет сбор соответствующих сведений из разрозненных источников.

Для целей охраны самого объекта и регулирования застройки вокруг него объекты культурного наследия подразделяются на:

• признанные относящимися к культурному наследию по итогам экспертизы и отнесённые в федеральный, региональный либо муниципальный реестры. От уровня реестра (степени значимости памятника) зависит уполномоченный на принятие связанных с его охраной решений орган; 
• выявленные объекты культурного наследия. К данной категории относятся объекты, по которым не проведена экспертиза и не принято окончательное решение о включении в тот или иной реестр либо об отсутствии оснований для отнесения выявленного объекта к культурному наследию.

Защитная зона объекта культурного наследия

Данная зона устанавливается вокруг памятника после его внесения в реестр объектов культурного наследия соответствующего значения и до разработки проекта зоны охраны (т.е. не применяется к выявленным объектам культурного наследия).

Задача установления защитной зоны объекта культурного наследия – не допускать ухудшения состояния памятника и прилегающей территории до того, как будет установлен конкретный режим охраны памятника – разработаны и утверждены проекты территории и зон охраны ОКН. На это время вся градостроительная деятельность вокруг объекта культурного наследия фактически замораживается. Так защитная зона объекта культурного наследия имеет:

• значительный размер - от 100 до 300 метров во всех направлениях от контура памятника или общего контура ансамбля (в зависимости от нахождения памятника в населённом пункте или за его пределами, наличия установленных границ памятника, отнесения объекта культурного наследия к отдельно стоящим либо к ансамблям).
• максимально жёсткий режим ограничений градостроительной деятельности. А именно – в защитной зоне объекта культурного наследия полностью запрещается новое строительство, а также реконструкция объектов капитального строительства, связанная с изменением их параметров (высоты, количества этажей, площади), за исключением строительства и реконструкции линейных объектов.

В связи с этим интерес владельцев смежных земель, попавших в защитную зону ОКН, сводится к установлению вокруг памятника зон охраны, поскольку их границы и режим в большинстве случаев мягче, чем режим защитной зоны. Для органов охраны культурного наследия, напротив, проще максимально долго сохранять режим защитной зоны.

Территория и зоны охраны объекта культурного наследия

Для объекта культурного наследия должны быть разработаны проекты границ объекта и зон его охраны. Данными проектами утверждаются:

• Территория самого объекта культурного наследия. Практическая сложность здесь возникает для ансамблей усадеб, парков и т.д., которые могут не иметь однозначных границ, сохранившихся на местности. В этих случаях становится принципиально значимым вопрос о включении тех или иных территорий в границы объекта. Разрешается данный вопрос в рамках подготовки и экспертизы проекта границ на основании как архивных данных, так и текущего состояния местности. Соответственно, здесь может быть довольно широкий простор для усмотрения экспертов.
• Зоны охраны объекта культурного наследия:
  - Охранная зона. Отличается наиболее существенными ограничениями. В том числе в ней запрещается строительство, за исключением «применения специальных мер, направленных на сохранение и регенерацию историко-градостроительной или природной среды объекта культурного наследия».
  - Зона регулирования застройки и хозяйственной деятельности. Устанавливается в отношении уже застроенной территории за пределами охранной зоны. В данной зоне в той или иной степени ограничивается новое строительство с тем, чтобы вновь возводимые или реконструируемые здания не угрожали сохранению объекта культурного наследия и не затрудняли его визуальное восприятие.
  - Зона охраняемого природного ландшафта. Устанавливается за пределами охранной зоны ОКН на незастроенных территориях, сохранивших свой природный ландшафт. В данной зоне запрещается или ограничивается строительство и иная влияющая на местность хозяйственная деятельность (рубка леса, добыча полезных ископаемых и т.д.) для сохранения ландшафта вокруг объекта культурного наследия.

При этом для объекта могут устанавливаться как все, так и часть из трех вышеуказанных зон охраны. Сколько-нибудь четких критериев по установлению перечня зон охраны, их границ и режима нет. Они определяются при проектировании зон охраны специалистами (архитекторами, искусствоведами и т.д.) исходя из общих принципов - сохранения объекта культурного наследия, обеспечения его визуального восприятия, сохранения или восстановления вокруг объекта аутентичного или, как минимум, резко не конфликтующего с ним окружения.

Очевидно, что данные критерии допускают достаточно широкие пределы для усмотрения в зависимости от компетенции и подхода конкретного специалиста. Принципиальное значение имеет и позиция должностных лиц органов по охране культурного наследия при установлении зон охраны.

Исходя из конкретной ситуации, интересы собственников как самого объекта культурного наследия, так и смежных участков и зданий могут сводиться к:

• уменьшению границ территории зон охраны объекта культурного наследия до разумных пределов;
• созданию в границах зон охраны объекта застройки (новой или реконструируемой), отвечающей одновременно как практическим задачам застройщика, так и требованиям охраны культурного наследия.

Например, новые объекты в зоне регулирования застройки могут создаваться в единой стилистике с сохраняемым объектом, размещаться таким образом, чтобы минимально ограничивать его визуальное восприятие и т.д.

В свою очередь сами объекты культурного наследия также могут реставрироваться с сохранением исторически ценных элементов и одновременным приспособлением под практические нужды. В отдельных случаях можно совместить создание новых площадей с восстановлением утраченных частей объекта культурного наследия (например, построить новые здания в габаритах и стиле когда-то имевшихся на этом месте).

Но все вышеперечисленные возможности могут быть реализованы лишь при грамотном подходе к установлению режима зон охраны объекта и эффективном взаимодействии с уполномоченными органами в области охраны культурного наследия. В противном случае складывается типичная, к сожалению, ситуация, когда и сам памятник, и окружающие объекты постепенно разрушаются, поскольку режим их охраны не позволяет привлечь инвестора.

Выявленные объекты культурного наследия

К выявленным объектам культурного наследия относятся те памятники, в отношении которых уполномоченным органом или заинтересованными лицами усматриваются признаки объекта культурного наследия, но ещё не принято решение о включении такого объекта в реестр ОКН федерального, регионального или муниципального значения либо об отказе во включении в реестры по итогам историко-культурной экспертизы.

Уполномоченные органы вправе отказать во включении выявленного объекта в реестр в связи с отрицательным заключением государственной историко-культурной экспертизы или недостоверностью сведений об объекте, послуживших основанием для его отнесения к выявленным объектам культурного наследия.

В отношении выявленного объекта до принятия по нему того или иного решения, в соответствии с режимом ограничения хозяйственной деятельности распространяется только на сам такой объект и его территорию, защитная зона вокруг выявленного объекта не устанавливается.